政策執行效果審計是國家審計服務于國家治理的重要途徑。本文借鑒新公共管理的理論,依托新公共管理理論與政策執行效果審計的契合點,試圖構建政策執行效果審計實現機制的基本框架。實現機制包括完善的審計制度體系、系統的評價指標體系、科學的審計方法和健全的問責制度,并分析了新公共管理理論的基本要素在政策執行效果審計實現機制的作用方式。

【關鍵詞】新公共管理政策執行效果審計實現機制

一、引言

2014年《國務院關于加強審計工作的意見》提出:為了切實加強國家審計工作效率,促進政策措施有效落實,保障國家審計更好地服務于改革發展,維護經濟秩序,國家審計機關需要強化對政策執行效果審計的監督力度。2015年,審計署發布了《關于進一步加大審計力度促進穩增長等政策措施落實的意見》,旨在進一步加強對國家政策落實情況的審計監督,繼續開展穩增長等政策措施落實情況的跟蹤審計。2015年以來,審計署發布了多份關于穩增長、促改革、調結構、惠民生政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果公告和相關解讀,反映了各級政府部門在政策執行過程中存在的財政資金使用無效率、政策執行不規范以及保障機制不合理等問題,為規范政策的有效落實提出整改意見,突顯了政策執行效果審計的重要作用。新公共管理運動起源于西方國家,以促進公共利益最大化為目標,其與政策執行效果審計的最終目標不謀而合。新公共管理運動倡導利用市場理念和機制重塑政府模式,這與“新常態”下我國政府實施簡政放權、讓市場在資源配置中起決定作用、建設服務型政府的理念一致。審計機關將政策執行效果審計作為新時期國家審計服務于國家治理的重要途徑,因此,在全國各地如火如荼地開展政策執行效果審計的同時,借鑒新公共管理的理論思想,構建政策執行效果審計實現機制的基本框架,對于審計主體執行審計工作、政策主體完善相關政策具有重大意義。本文對此進行探討。

二、新公共管理理論與政策執行效果審計契合點

1.共同的理論基礎——受托經濟責任

新公共管理理論的理論基礎之一是委托代理理論,公民委托公共部門代為管理公共事務,公共部門的工作人員在行使職權時,除了受崗位責任的約束外,個人利益最大化也會影響其事務處理的效果,因此,公民與公共管理人員間存在委托代理關系。為縮減公共管理部門的委托代理成本,保證受托經濟責任的有效履行,新公共管理理論對此提出了一系列解決方案。受托經濟責任觀作為普遍適用的審計動因理論,是國家審計產生和發展的前提,政策執行效果審計也是應政策制定主體與政策執行主體間的公共受托經濟責任而產生的,是保證公共受托經濟責任全面有效履行的經濟控制手段。為確保公共經濟資源得到合理的配置、管理和利用,以及公共受托經濟責任的全面有效履行,國家審計機關應開展政策執行效果審計。

2.目標定位趨同

政策執行效果審計目標是對政策落實情況進行評估,針對政策執行過程中發現的偏差提出整改措施,保障政策執行達到預期目標。其審計的最終目標是促進政策的制度性完善與改進,而國家決策機關制定政策的目的是完善政府職能,保障人民的根本利益。新公共管理理論試圖重塑政府與公眾的關系,樹立“顧客觀念”的價值導向,努力使政府組織由“行政機構”轉變為公共服務的“管理機構”,由傳統的“行政”向“管理”和“治理”轉變,改變“政府本位”現象,改善政府形象,建設服務型政府。政策是公共管理部門履行受托經濟責任的手段,促進政策發揮作用或者進一步完善是公共管理的目標。而這一目標定位與政策執行效果審計的目標相同,兩者的終極目標都是為了提高政府效率,建設服務型政府,更好地為公民服務。

3.實施主體交叉

政策執行效果審計的實施主體是國家審計機關,為保障國家政策得以落實,國家審計機關對與政策相關的經濟業務的全過程依法、適時或實時開展審計監督工作。國家審計機關從公共利益最大化的角度展開審計和管理工作,保證受托經濟責任的有效履行,其隸M于政府職能部門。公共管理的實施主體是政府,因為其在提供公共物品、調整和再分配社會收人、完善法律與制度框架以及調控宏觀經濟等方面,發揮具有替代的作用。但是新公共管理理論拓展了公共管理的實施主體,除政府各職能部門,還引入了非政府組織和國際組織等社會公共組織,更有助于培育民主價值觀、提高民主化水平以及約束政府的公共權力。

4.國家審計服務于公共管理

自2015年以來,審計署發布了多份關于穩增長、促改革、調結構、惠民生政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果公告和相關解讀,可見國家審計的工作成果,通過審計結果公開和提出整改措施,能更好地服務于公共管理事務。政策執行效果審計是新時期國家審計服務國家治理、提高國家治理效率的重要途徑。通過公共政策的制定與執行參與國家治理,為保證公共政策有效落實、符合預定的政策目標,需要國家審計機關加強對政策執行效果的監督,從而提高國家治理的效率,實現國家治理的現代化。因此,政策執行效果審計作為重要的國家審計形式,能滿足服務國家治理的現實需求。

三、政策執行效果審計實現機制構建思路

1.完善的審計制度體系約束政策執行效果審計工作

完善的制度體系可以保障政策執行效果審計的長效機制,其中法制化建設是首要前提。只有從制度層面界定政策執行效果審計的實施主體、審計對象、審計范圍等相關內容,才能保證政策措施的有效落實。完善法制化建設包括以下方面:首先,要從法律上明確政策執行效果審計工作的重要地位和作用,保證政策執行情況審計工作的常態化和制度化。其次,要通過立法,設置職能明確的政策執行效果審計工作的組織、領導、協調和監督機構,并從法律上保障這些機構的地位、權力和權威,保證其能獨立地開展工作。最后,要明確政策執行效果審計的實施對象和范圍。這是整個審計活動的起點,也是保證政策執行效果審計工作沿著正確方向開展的基礎。

2.系統的評價指標體系指導政策執行效果審計工作

目前,對政策執行效果審計的內容主要是圍繞黨中央、國務院在當前背景下制定、實施的經濟社會領域重大改革措施、國民經濟與社會發展規劃、年度計劃和工作任務。這些政策的目標不同,產出成果也不盡相同,但經濟、效率、效能、公平構成了政策執行效果審計評價體系的基本維度,應將這些維度具體化為評價指標和標準。根據不同地區、不同層級、不同部門,以政策執行效果審計包含的經濟性、效率性、效果性、公平性和環保性為軸心,設計出最能準確、客觀評價各個部門、各項政策落實部署‘倩況的指標體系。

3.科學的審計方法助力政策執行效果審計工作

以問題為導向選擇政策執行效果審計的項目后,還需要配合使用科學的審計方法,全方位對審計對象進行客觀評價。沿著資金流實施政策執行效果的跟蹤審計,將風險監控的關口前移,對政策制定、執行的全過程進行審計監督,全面掌握信息,發現政策執行的薄弱環節和存在的問題,提出針對性的建議。沿著政策流實施大項目審計,大項目審計是將重大政策部署落實所涉及的中央職能部門和省、市、縣、鄉級政府都納入同一個審計項目的審計范圍,重點審査政策措施出臺的及時性、整體性和有效性,關注政策措施是否符合重大決策目標。沿著信息流實施大數據審計,審計機關通過部門聯網審計等方式,將部門和地方的財務數據、預算數據、業務數據、基礎數據等都納人審計范圍,將各部門、各類型的數據進行整合、互聯互通,相互比較、相互印證。審計機關在對大數據進行整合、互聯互通的基礎上,挖掘有價值的審計信息,為形成審計判斷提供參考。

4.健全的問責制度提升政策執行效果審計工作

完善政策執行效果審計問責制度,將責任法制化、具體化。將政策貫徹落實中資金、項目的績效審計結果與各級政府、功能區的政績掛鉤。明確具體責任人,追究問題產生的根源,不但能夠提高政策執行效果審計的權威性,而且能夠深人政策制定和執行全過程進行監督。將被審計單位的意見反饋給相關部門,改革和完善相關行業、部門標準,使政策更完善,機制更合理,制度更健全。

四、基于新公共管理理論的政策執行效果審計機制構建

1.公共管理環境為政策執行效果審計營造良好的審計氛圍

促進公共監督常態化,建立健全政策執行效果審計的制度體系,要從法律層面上明確政策執行效果審計工作的地位和作用,促進對政策措施落實情況審計工作的常態化和制度化。由于政策制定和執行需要涉及多部門、多領域,因此,建立由財政、發改委、環保、審計、紀檢監察等部門共同參加的聯席會議制度對審計工作開展以及政策的有效落實能發揮重大作用。從制度層面為政策執行效果審計營造良好的環境,公共管理的環境既為政策有效落實提供各種必要的資源,又對政策活動形成制約。

2.“績效管理”為主線實施政策執行效果審計

明確政府審計在公共管理的功能定位,構建系統、科學的政策執行效果審計評價指標體系。構建科學的公共部門績效機制是保證公共管理發展的加速器,公共部門的績效管理指政府在社會管理中的業績、效果、效益及其管理工作效率和效能,是政府在行使其職能、實施其意志的過程中體現出的管理能力。以政策執行效果審計包含的經濟性、效率性、效果性、公平性和環保性為軸心,遵循指標體系構建與政策制定、執行和評估各環節的相關性、可靠性、可操作性、可比性等原則,形成既包括定量指標,又包括定性指標的相互獨立、相互制約、科學完整的評價指標體系。

3.依托公共資源、公共政策和公共管理客體實施科學的審計方法

以“公共價值”為導向創新政策執行效果審計對象,實施科學的審計方法。公共資源包括自然資源、公共設施、公共財政、公共信息資源以及公共人力資源等,公共政策是現代政府及其他公共部門為實現特定的管理目標所采納的主要行為手段與工具,公共管理的客體是各種公共事務。這些都是公共管理的對象,依托不同的公共管理對象,沿著政策流實施大項目審計、沿著資金流實施資金跟蹤審計、沿著信息流實施大數據審計,創新科學的審計方法。

4.多元化公共管理主體加強對政策執行效果的監督

強化政府審計對政策執行效果的問責力度,完善公共管理政策后續追蹤機制。審計公告制度和審計問責制度有助于公眾加強對政策的了解,加強對政策執行效果的監督,增強審計機關與社會公眾的回應。將企業組織、非政府組織和公民個人等引入公共事物管理過程中,形成以政府為中心的開放式、多元化的主體體系,讓更多的組織加人社會監督更有利于對政策措施進行反饋,促進政策落實和完善。

五、結語

本文基于新公共管理理論的視角,從以下層面構建政策執行效果審計實現機制:一是促進公共監督常態化,建立健全政策執行效果審計的制度體系,以法制化建設為切人點,探討了公共管理環境對政策執行效果審計工作的影響;二是明確政府審計在公共管理的功能定位,構建系統科學的政策執行效果審計評價指標體系,依托“5E”——經濟性、效率性、效果性、公平性和環保性,探討了績效管理對政策執行效果審計工作的影響;三是以“公共價值”為導向創新政策執行效果審計對象,實施科學審計方法,包括跟蹤審計、大數據審計和大項目審計,并探討公共資源、公共政策和公共管理客體對政策執行效果審計工作的影響;四是強化政府審計對政策執行效果的問責力度,完善公共管理政策后續追蹤機制,包括審計公告制度和審計結果問責,分析了公共管理主體在政策執行效果審計工作中的影響。為保證政策執行效果審計實現機制應用到實處,發揮審計監督的作用,未來應選擇國家重大政策,充分利用國家審計機關、高校以及科研機構的資源優勢的同時,借鑒國外先進經驗,研究關于政策執行效果的基礎性課題,以期能構建符合我國國情的政策執行效果審計理論體系。

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