2015年立法法修改后在第72條明確賦予設區的市地方立法權,規定設區的市人大及其常委會可就“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等方面的事項制定地方性法規。該法第82條也就相同立法事項賦予了設區的市政府規章制定權。理論界與實務界就設區的市立法事項問題產生了大量討論,由于缺乏內涵和范圍的規范解釋,“城鄉建設與管理”受到頗多關注與爭議。設區的市作為國家縱向治理結構中承上啟下的中樞環節,是城市化進程的主要承載,亟待建構真正意義上的“都市”法律規范體系,而“城市管理立法”處于設區的市立法事項中的核心地位。本文在明確“城市管理立法”涵義的基礎上,分析立法中存在的問題并提出相關對策建議,旨在為設區的市城市管理提供地方立法思路。

一、設區的市城市管理立法的理論分析

在立法法賦予設區的市三大領域的立法事項中,學界和立法實務界對于“環境保護、歷史文化保護”兩項立法權限基本不存在爭議。但是對于“城鄉建設與管理”的具體范圍卻未形成統一認知,各地立法實踐也存在較為明顯的差異。從設區的市相關立法實踐以及由之制定的地方性法規文本來看,對“城鄉建設與管理”范圍的界定,遵循的主要是經驗理性的思路,即通過對以往立法經驗的梳理和總結逐漸框定“城鄉建設與管理”的合理范圍。“城鄉建設與管理”是我國現行行政管理常用概念,但由于缺乏這一方面的專門立法,作為立法學上的概念,其基本范圍體現在十二屆全國人大法律委員會在立法法修正案草案中所指出的“城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理”三項。但這種列舉仍較為原則和模糊,沒有真正明確“城鄉建設與管理”的涵蓋內容。從西方法治發達國家關于城市管理的范圍界定來看,不同國家各有區別。當代英國立法對城市管理的范圍大約規定了五類五十項職能,這五大類職能分別是保護性職能、環境方面的職能、個人方面的職能、社會和娛樂性職能、貿易性職能;美國地方政府的城市管理范圍主要分為三類:衛生與治安職能、福利職能、“管家”職能(地方政府的行政職能);法國地方城市管理的職能主要包括:對地區問題的研究,參與并從事本地區的經濟發展和領土整治工作,負責高中校舍修建,負責修建公路等交通設施和環境保護,負責在職教育和學徒培訓,與國家簽訂計劃合同等;日本的城市管理包括:保存、維護和使用自治體財產,處理地方的社會服務性事務,制定地方預算、征收地方稅、管理戶籍及指揮地方警察,為履行上述職能依法制定不與國家法律相抵觸的條例等。可見“城市管理”既是一個具有歷史傳統的范疇,也是一個具有重大區域差異的范疇,在世界各國并不具有普遍認同的一般性的職能范圍。中共中央、國務院2015年聯合下發的《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》把城市管理的主要職責確定為:市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等內容。應當說,這一規范性文件對于城市管理主要職責范圍的界定,較好地體現了前述有關認識城市管理的邊界與范圍的前提性原則。筆者綜合梳理當前立法實踐與城市管理相關理論研究認為,城市管理的范圍可以表述為:城市公用事業管理、公共設施管理、公共事務管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等內容。雖然這些城市管理事項很難避免交叉或重復,也存在不少需要具體明確的地方,但已經對“城市管理”作出了具有共識性的規范概括,細化的工作有待于設區的市在具體的立法實踐中進一步予以明確、豐富和發展。

二、設區的市城市管理立法存在的問題

在全面推進依法治國以及城市化進程加速發展的時代背景下,城市管理的國家立法不斷完善,地方立法已經全面展開:各地以“城市管理條例”等冠名的城市管理總綱式立法與城市管理具體領域的專門立法相結合,城市管理法規體系逐步建構和形成;城市管理的重點難點領域,如電動車管理、流動攤販管理、環境衛生管理、違法違章建設處理和社區建設管理等立法豐富多元、漸成規模;設區的市獲得地方立法權后,城市管理立法數量增加,地方特色突顯,不斷積累立法經驗;城市管理注入民主參與和共治共享的“治理”理念,相關立法不斷迎合與引領現代社會治理。盡管城市管理立法取得了較大進步,但困擾城市發展、影響市民生活的問題依然日益嚴重,阻礙城市化進程、影響智慧城市建設的困難依然存在,城市管理的法治化水平亟待進一步提升,城市管理法規體系的建構任務依然繁重。具體包括如下幾個方面:第一,城市管理缺乏充分的上位法依據。盡管行政處罰法第16條規定了相對集中行政處罰權,地方組織法第64條規定地方政府有權決定一個政府工作部門集中實施有關行政機關的行政職權,這構成了當前城市管理綜合執法制度(簡稱“城管制度”)和城市管理綜合執法機構設置的法律依據,但是全國人大及其常委會并沒有專門制定統一的城市管理法律,國務院也沒有出臺城市管理的行政法規。目前采取以單行法律授權的方式,授予地方政府相關職能部門履行城市管理相關職權,如規劃法授權城市規劃部門,土地法授權土地管理部門。授權的分散性導致了城市管理權責分配不清、機構執法混亂。實踐中,單行法授權的碎片化與城市管理領域的集中性、城市管理統一執法與多部門決策之間存在著深刻矛盾,其根本原因就在于城市管理缺乏統一的國家立法,進而無法規范、合理地對地方政府統一配置城市管理職權。第二,各地城市管理立法發展不平衡不充分。城市管理立法的數量、水平與城市經濟社會發展本身密切相關。首先,城市管理立法數量與水平呈現區域差異。以環境衛生立法為例,經濟發達且城市環境衛生管理水平較高的東部、南部沿海城市立法數量較多,尤其是“全國文明城市”,相關立法發揮了重要作用;西北內陸一些環境衛生管理水平不高的地區,相關立法的數量也較少。其次,立法理念與技術方面存在差異,先進經驗未能形成有效示范和推廣。以南京的城市治理立法為例,南京市秉持共享共治的治理理念,由城市管理立法向城市治理立法轉變,成立城市治理委員會,其立法的先進經驗具備示范特色,但是其他地區的立法并未由此跟進,立法的管理型和管控型特色仍然強烈,由之形成的城市管理制度距離現代治理需求存在較大差距。再次,各地城市管理立法碎片化較為嚴重。各設區的市城市管理的總綱式立法僅23部,數量偏少,而城市管理具體領域專門立法較多且較為零散,并存在交叉與重復,一項城市管理領域立法分散于不同的地方性法規之中,增加了規范沖突風險,不利于法制統一。最后,省、市兩級,人大與政府兩類立法權限劃分依然不夠清晰。某些有待上升為立法的城市管理領域的事項,是應由省級人大立法還是由各設區的市人大立法,是應該由地方人大制定地方性法規還是由地方政府制定規章,目前沒有清晰標準。如目前流動攤販管理立法集中于省級地方性法規,在省級地方性法規的存在下,設區的市對流動攤販管理立法是否有必要和有立法空間?再如某市物業管理立法,市政府率先制定地方政府規章,而市人大則提出應制定地方性法規,人大與政府之間缺乏溝通機制。這些都是設區的市城市管理立法面臨的具體問題。第三,設區的市城市管理水平低下、執法不規范。城市管理水平直接關系到城市管理立法的重點難點,城市管理立法就是要以立法方式解決城市管理難題,為管理提供法律依據。而當前城市管理存在管理方式落后、管理水平較低和執法不規范現象。如廣為社會詬病的城管粗暴執法,有的導致暴力犯罪以及群體性事2018年第10期 山東人大工作專稿 件,輿論影響惡劣;再如深受上級壓力導向的政府為了完成城市管理任務和維護城市安全、衛生等秩序,采取了有效但方式極端的“運動式治理”,出臺大量不分析具體情況而“一刀切”的管理政策,產生了極為惡劣的社會影響。這種執法方式的代價是犧牲法治的規范性與穩定性品質,甚至會以“大局”為由而損害公民合法權益,最終影響城市生活秩序和人民生活品質,因此是城市管理立法需要重點解決的問題。

三、新時代完善設區的市城市管理的對策建議

習近平總書記在黨的十九大報告中莊嚴宣告:“經過長期努力,中國特色社會主義進入了新時代,這是我國發展新的歷史方位。”“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”黨的十九大報告作出的科學判斷與國家戰略布局,是指導新時代各項工作開展的總綱領。城市管理立法作為現代國家治理的重要內容,必然要回應新時代社會主要矛盾的變化,也必然要以黨的十九大報告為根本指導,最終推進城市管理從理念到制度的法治轉型。第一,推進城市管理理念法治轉型。在“共建共享共治”已成為普遍共識的當下,城市管理立法與執法要堅持行政管理與公共服務并舉,努力扭轉官本位影響與權力崇拜傳統下立法和執法的重管理輕服務、重義務輕權利、重權力輕責任傾向,著力解決困擾城市管理與社會治理工作的深層問題,將樹立服務理念作為城市管理轉型之重點。一方面是由管控型立法向治理型立法轉變。這種轉變不只是增強立法的民主性和擴大社會公眾知情度,更為重要是的在城市管理和行政執法中嵌入“共建共治共享”理念,規范和抑制行政權力擴張,設計具體制度為城市公民權利訴求提供有效的保障機制與救濟途徑。典型的如《南京市城市治理條例》,該條例是第一個以“城市治理”為主題的地方性法規,其核心在于由“城市管理”向“城市治理”的轉型。另一方面是由強制性執法向回應型執法轉變。隨著公共行政的深入發展,由行政機關作為唯一主體的單一強制性執法越來越受到社會自治的沖擊,由強制性行政執法向回應性行政執法成為轉型趨勢。回應型執法理念旨在預防行政機關基于優勢地位與執法行為的優位原則,濫用強制執法手段并獲益的風險。在城市管理領域回應型執法尤為重要,如電動車管理、流動攤販管理、環境衛生管理、違法違章建設處理、社區建設管理等與公民生活和權益息息相關領域,城市管理執法必須要以人民滿意為目標。第二,完善設區的市城市管理立法體制。建議全國人大及其常委會出臺城市管理法或國務院制定城市管理條例,除此之外,地方立法體制在城市管理方面仍有優化空間。一方面,制定有效區分省、市兩級城市管理立法權限的標準與機制,避免重復立法和資源浪費。從城市管理特點來看,具體領域和具體問題較多,立法法或省級地方性法規應就省、市兩級的地方立法權限設計區分標準與劃分機制,在立法內容方面進行有效區分:某類城市管理事項如果反映了省域的普遍性問題,可以由省級人大及其常委會出臺地方性法規,各設區的市則沒有必要針對這類事項再制定本市的地方性法規,確有必要制定的,應當進行立法的特殊性與必要性論證,防止照搬照抄上位法;某類城市管理事項在省域內各市情況復雜、問題各異,則有必要由各市立法,省級人大可以出臺指導意見。另一方面,應就地方人大立法和政府立法進行權限劃分或建立工作溝通機制。從城市管理的性質來看,大部分城市管理屬于行政執法領域,可以由政府先行制定規章,并對規章的適用情況進行評估和檢驗,條件成熟并能夠長期適用的可以上升為地方性法規;還應制定城市管理立法的相關標準,大致確定地方人大與地方政府的立法權限范圍,或者建立溝通協商機制,避免二者之間的沖突。第三,通過地方立法合理劃分城市管理事權,深化執法改革。各級政府事權與支出責任一直是行政體制改革和現代治理體系建構的重點。城市管理立法大部分集中于行政管理與公共服務領域,設區的市通過立法賦予某一行政管理部門城市管理職權的前提是該部門具備憲法、組織法、省級地方性法規等上位法所確定的行政管理權限,從整體看依然是各級政府及部門的事權與支出責任的劃分問題,進而構成城市管理權限配置的基礎。當前,城市管理職權向基層轉移已成為必然趨勢,在城市化進程加速的當下,城市管理不僅存在于設區的市,在縣級市以及城鎮,都會存在城市管理的需求和問題。未來設計的城市管理法或城市管理條例,一方面應明確規定中央與地方、地方各層級的城市管理事權與支出責任,實現職權的層級差異化配置;另一方面應對事權與支出責任的劃分留有靈活空間,可以授權省級以下地方性法規配置本區域的城市管理事權,設區的市人大可以通過地方性法規配置本市、區、縣的城市管理職權,逐步實現城市管理事權與支出責任的法治化。合理配置城市管理事權與支出責任與深化城市管理執法體制改革密不可分,前者是規范前提,后者是完善動力。城市管理執法體制改革是完善設區的市城市管理制度的核心重點。就城市管理部門機構改革來看,城市管理領域涉及環保、住建、衛生、質檢、工商、交通、土地等各部門,職能交叉嚴重,同一事項政出多門、多頭管理,一遇到履行責任或提供服務時則相互推諉,嚴重降低了行政管理效率。可以預見的是,城市管理的大部門制將成為改革的重點方向,未來應當就某一城市管理領域確定牽頭主管部門并賦予其管理事權,需要其他部門協作時應有一定的協作機制和職責分工。